为什么要对无烟气烟草制品升级监管？

为什么要对无烟气烟草制品升级监管？

  随着全球烟草制品形态的不断创新，以尼古丁袋、口含烟等为代表的无烟气烟草制品逐渐进入公众视野。这类产品常以“健康减害”、“辅助戒烟”为宣传噱头，却因监管缺位导致市场乱象丛生。

  2026年1月6日，国家烟草专卖局发布2026年第1号公告（以下简称《公告》），首次将无烟气烟草制品纳入专卖管理体系。这一监管升级既是落实《中华人民共和国烟草专卖法》的必然要求，也是应对新型烟草制品挑战、维护国家利益和消费者权益的重要举措。

01、《公告》核心内容

《公告》全文共四条，内容简洁明确，直指监管要害。

  第一，明确了无烟气烟草制品的定义和范围。《公告》指出，无烟气烟草制品是指“含有烟碱（尼古丁）成分，通过口用、鼻用或外用等方式使用且不产生烟气的烟草制品”，具体包括尼古丁袋（片、贴）、含烟、嚼烟、膏烟、溶烟、嗅烟等。这一定义采用了“概括+列举”的方式，既明确了产品的本质特征——含烟碱且不产生烟气，又通过列举常见形态增强了可操作性。

  第二，界定了产品管理属性。《公告》明确规定：“根据产品特性，无烟气烟草制品按照卷烟或烟丝管理。”这一规定的法律意义在于，将此类产品正式纳入《中华人民共和国烟草专卖法》及其实施条例的调整范围，使其与传统的卷烟、烟丝适用相同的监管规则。

  第三，明确了产业政策导向。《公告》要求“对无烟气烟草制品严格执行国家限制类产业政策”。这意味着无烟气烟草制品的生产、经营将受到严格的准入限制。

第四，确立了许可经营制度。《公告》明确“严禁未经许可生产销售无烟气烟草制品”，从制度上杜绝了无证生产经营的灰色空间。

02、监管为什么升级

  近年来，无烟气烟草制品在国际市场迅速兴起。这类产品以尼古丁袋为代表，通过口含等方式使用，不产生烟气，在欧美国家市场占有率逐年攀升。世界卫生组织对此高度关注，多次建议各成员国加大对尼古丁袋等各类烟草制品或替代品的监管力度。越来越多的国家已经或正在对这类产品实施严格监管，我国作为《烟草控制框架公约》的缔约方，有必要及时跟进国际监管趋势。

  据调查，无烟气烟草制品已通过各种渠道进入国内市场，但长期处于监管真空状态。这些产品普遍存在严重问题：

一是产品信息不透明。烟碱含量不清、添加成分不明、未标注健康警语等现象普遍存在，消费者无法了解产品的真实成分和安全风险。

二是生产经营无序。一些经营者未经许可擅自开展无烟气烟草制品的生产经营活动，逃避税收监管，扰乱市场秩序。

三是虚假宣传泛滥。部分商家以“辅助戒烟”“健康减害”等宣传语误导消费者，甚至将产品包装成时尚消费品诱导未成年人尝试，严重侵害未成年人身心健康。社会各界对此反映强烈，呼吁加强监管的声音不断增多。

  2025年12月5日，国务院常务会议部署了全链条打击涉烟违法活动有关举措。同年12月12日，《国务院办公厅关于全链条打击涉烟违法活动的意见》（国办发〔2025〕44号）正式印发，明确要求烟草专卖部门密切跟踪涉烟产品动态，及时明确各类涉烟产品属性和范围，严禁未经许可生产销售口含烟、尼古丁袋、烟膏等含有烟草、烟碱成分的涉烟产品。这一系列顶层设计为《公告》的出台提供了明确的政策依据。

03、监管升级的深层原因

  无烟气烟草制品的烟碱（尼古丁）具有成瘾性，其对人体健康的危害不容忽视。在产品信息不透明的情况下，消费者购买和使用这类产品，实际上是在信息不对称的被动局面下承担健康风险。《公告》将这类产品纳入专卖监管体系，意味着其生产、销售将受到严格的质量控制和信息披露要求，消费者的知情权和健康权将得到更好的保障。

  无烟气烟草制品通常采用时尚包装，口味多样，对未成年人具有较强的吸引力。一些经营者以“无烟气”、“无害”、“辅助戒烟”等虚假宣传误导公众，弱化产品风险。《公告》实施后，无烟气烟草制品将受到与传统卷烟同等的未成年人保护约束，包括禁止向未成年人销售、禁止在中小学校周边设置销售网点等规定，有助于筑牢未成年人免受烟草侵害的防线。

  国办发〔2025〕44号文件明确了全链条打击涉烟违法活动的工作部署。无烟气烟草制品长期处于监管盲区，客观上成为涉烟违法活动的潜在空间。《公告》的出台补齐了这一短板，使烟草专卖监管实现了对含烟碱产品的全品类覆盖，为全链条打击涉烟违法活动提供了制度支撑。

  在监管真空状态下，无烟气烟草制品的生产经营者无需取得专卖许可，无需遵守烟草行业的准入标准和质量要求，形成了与合规烟草企业的不公平竞争。《公告》实施后，所有从事无烟气烟草制品生产经营的主体都必须依法取得许可，接受同等的监管约束，有助于营造公平竞争的市场环境。

04、监管升级的意义

  《公告》的出台，使我国烟草专卖监管实现了对传统卷烟、电子烟、无烟气烟草制品的全覆盖监管。至此，无论是通过燃烧产生烟气的传统烟草制品，还是通过加热不燃烧、口含等方式使用的烟草制品，抑或以烟碱为主要成分的其他新型烟草制品，均被纳入统一的法律框架进行规制。这标志着我国烟草专卖法律体系的进一步完善，为应对新型烟草制品的不断涌现提供了制度范本。

  《公告》明确对无烟气烟草制品严格执行国家限制类产业政策。这意味着此类产品的生产将受到严格的总量控制和准入管理，防止盲目扩张和过度竞争。从产业健康发展角度看，适度的准入限制有助于避免社会资源向成瘾性产品的过度配置，符合公共健康导向。

无烟气烟草制品因其监管真空，更易成为假冒伪劣和走私活动的目标。《公告》将此类产品纳入专卖管理后，依托全国统一的数字监管平台，可实现生产、批发、零售、物流全环节数据比对与溯源核验，大幅提升监管精度与响应效率，有效压缩违法空间。

05、结语

  《关于进一步加强无烟气烟草制品监管的公告》的发布，填补了无烟气烟草制品监管的空白，完善了烟草专卖法律体系，回应了社会公众的关切，体现了国家对消费者合法权益和未成年人身心健康的高度重视。

  从长远来看，规范化的监管有助于营造公平竞争的市场环境，压缩涉烟违法活动空间，推动烟草行业在法治轨道上健康发展。

  当然，制度的生命力在于执行，《公告》的落地效果还有待于各级烟草专卖部门的有力执行和社会各界的共同监督。

来源：烟业智汇公众号作者：九叶